흔히 ‘엽관제(獵官制)’라는 말로 번역되는 ‘spoils system’은 19세기 초 미국 7대 대통령 앤드루 잭슨 시기에 정착됐다. 오늘날 미국 20달러 지폐의 주인공이자 최초의 ‘서민 대통령’이라는 평을 듣는 잭슨은 잭슨민주주의(Jacksonian democracy)라는 용어를 만든 인물이다. 그는 ‘엘리트 특권층에 의한 정부 독점’을 마감시킨 정치가로 평가된다. 하지만 서민 출신에게도 관직을 개방한 그의 엽관제는 어두운 그림자를 남긴 제도이기도 했다.
엽관제란 단어는 민주당 소속 뉴욕주 상원의원이던 윌리엄 마시가 1832년 “전리품은 승자에 귀속된다(To the victor belong the spoils)”라고 말한 데서 기인한다. 마치 전쟁에서 전리품을 노략질하듯 선거에 승리한 측이 국가의 공직을 나눠 갖는 데서 유래한 표현이다.
단어를 누가 먼저 만들어냈느냐에 관계없이 엽관제라는 용어를 미국 사회에 정착시킨 사람은 잭슨 대통령이다. 잭슨 대통령은 당대엔 어려운 환경을 극복한 ‘성공 신화’의 대표적 상징처럼 여겨진 인물이다. 그 이전의 대통령 조지 워싱턴, 토머스 제퍼슨, 제임스 매디슨, 제임스 먼로, 존 애덤스와 존 퀸시 애덤스 부자(父子)가 동부 상류층 출신이었던 반면, 잭슨은 애팔래치아산맥의 서부 개척민 출신으로 정규 교육조차 제대로 받지 못했다. ‘대빵 왕(King Mob)’이라는 별칭으로도 불린 잭슨 대통령은 미국 역사학자들의 표현을 빌리자면 “싸움꾼에 전문 말거래꾼(horse trader)인 동시에 땅투기꾼이었고, 서부 개척지의 변호사였으며, 거친 서부 개척 분위기의 새로운 상징” 같은 인물이었다. 당대인들은 그를 “가장 시끄럽고 주변 사람에게 꾸지람을 많이 하며 싸움닭인 데다 경마와 카드 게임을 즐겨하는, 남에게 종종 해를 끼치는 말썽꾸러기 같은 인물”로 묘사하곤 했다.
아버지를 일찍 잃은 뒤 가정부로 살림을 꾸려나간 홀어머니 밑에서 자란 잭슨은 자기중심적으로 완고하면서도 투지가 있고, 성미가 급하며, 남을 쉽게 미워하는 사람이었던 것으로 각종 기록에선 묘사된다.
1829년 대통령 취임 당시 잭슨은 “정치 악한들을 몰아내고 국민의 통치를 확립하겠다”며 개혁을 표방해 적잖은 지지를 받았다. 그리고 잭슨은 연방공무원 임기를 대통령 임기와 일치시켜 선거에서 승리한 대통령이 주요 공직을 새로 임명하는 것을 제안했다. ‘정치 개혁’과 ‘적폐 청산’은 잭슨이 주장한 공직 로테이션제의 변론 이데올로기로 계속 사용된 것이기도 했다. “공직에 한 사람이 너무 오래 있으면 부패할 수밖에 없다”며 공직 로테이션제를 주장한 잭슨의 주장은 일견 타당해 보였다. “새로 선출된 정부에 의해 주요 공직을 새로운 사람들로 채워야 한다”는 그의 주장도 당시엔 신선하게 받아들여졌다.
앞서 미국 사회는 독립전쟁(1775~1783)에서 승리한 뒤 공공 의식을 지닌 유능한 명망가를 중심으로 정부를 운영해나갔다. 초대 대통령 조지 워싱턴은 공무원의 능력 못지않게 정치적 중립성(political neutrality)을 중시했다. 교육을 잘 받은 상류층이 공직을 맡는 이른바 ‘젠틀맨 정부(Government by Gentlemen)’가 통치하는 가디언 시대(guardian period, 1789~1829)가 펼쳐진 것이다.
하지만 잭슨의 집권 이후 미국 정치 풍토는 확연하게 달라졌다. 미국 사회에서 정착된, 좋게 말해 로테이션 시스템은 그 달콤한 주장처럼 긍정적인 것은 결코 아니었다. 일부 역사가의 주장처럼 잭슨 대통령이 후임들보다 유독 엽관제를 심하게 적용한 것은 아니라 할지라도, 잭슨으로선 엽관제라는 새로운 부패시스템을 정착시켰다는 비판을 피하기 어려웠다.
잭슨의 대통령 임기 첫해에만 전체 공직의 9% 가까이가 잭슨 편에 섰던 ‘냄새나는’ 패거리 인물들로 채워졌다. 임기 전체를 보면 전체 공직의 20%가 지지 세력들의 ‘전리품’으로 전락해버렸다. 당시 미 연방정부의 대표적 행정조직이던 우체국 지국 가운데 423개소의 우체국장이 단번에 교체되는 진풍경도 연출됐다. 이 같은 폐단은 잭슨 이후 미 정치사에서 20세기 초까지 성행했고, 지금도 그 편린이 남아 있는 상태다.
권력의 떡고물을 바랐던 잭슨 지지자들은 주변 눈치 볼 것 없이 노골적으로 공직 사냥에 적극적으로 나섰다. 이에 대해 일부에서 “공직의 민주화”라고 변론하기도 했지만, 실상은 처음부터 대가를 바라고 잭슨을 지지했던 인물들이 자기 몫 챙기기에 나선 것이라고 역사는 평가한다.
이런 상황에 재를 뿌린 것은 잭슨 행정부의 소통 부재였다. 잭슨은 공식적인 내각에 거의 의존하지 않았고, ‘주방 내각’이라는 비아냥을 듣던 소수의 인사들과만 의견을 공유하며 국정을 독단적으로 운영했다. 당시 잭슨 정권의 실세는 국무장관 마틴 반 뷰렌과 켄터키주 출신 아모스 캔달, 더프 그린 유나이티드텔레그래프 편집장 등 극소수에 불과했다. 이들 ‘끼리끼리’ 소수만의 의견으로 국정이 운영되면서 점차 일반 민심과 동떨어진 정책과 판단들이 이어졌다.
