‘관료주의’라는 단어는 오늘날 부정적 의미로 주로 쓰인다. 과도한 형식과 규정에의 집착, 시장과 고객에 대한 지향과 배려의 부족, 비인간성, 무차별적 규제와 시대 변화를 따라가지 못하는 비효율의 대명사처럼 불린다.

하지만 이런 평가는 독일의 사회학자 막스 베버가 ‘관료제·관료주의(Bürokratie)’라는 용어를 처음 학술적으로 확립했을 때 관점과는 큰 차이가 있다. 베버는 가산제(家産制)적 전근대 국가와 관료제적 근대국가를 여러 측면에서 대비시켰다.

베버에 따르면 첫 번째로 가산제 국가는 본질적으로 개인적인 것이지만, 관료제 정부는 비인격적이다. 여기서 ‘비인격적’이라는 것은 공적 영역과 사적 영역이 분리돼 있으며, 특정 개인이 아닌 특정 직책을 보유한 사람에게 복종한다는 의미에서 붙여졌다. 둘째로 가산제적 국가는 아마추어가 운영하고, 관료제 정부는 해당 직무를 위해 훈련된 전문가들이 수행하는 차이가 있다. 관료제 정부하에서 관료는 국왕의 호의가 아닌 능력에 따라 임명되고, 국가로부터 고정 급여를 받으며, 자신만의 업무 원칙을 지닌 존재를 지칭한다.

관료제의 세 번째 특성은 서류, 즉 ‘문서 우선주의’다. 가산제 국가는 많은 결정을 비공식적으로 내리는 반면, 관료제에서는 모든 것을 서면으로 기록한다. 넷째로 가산제 국가는 관리들의 업무를 전문화하지 않았지만, 관료제에서 관리들은 정교한 분업을 실행한다. 정치적으로 해결할 문제는 영역의 경계를 신중하게 정의한다. 다섯 번째로 가산제 국가는 관습과 선례에 호소하고, 관료제 정부는 이성과 법을 중시한다. 한마디로 베버에게 관료제는 “역사적 합리화 과정의 결과이자, 국민과 행정기구의 내부 통제 가능성 측면에서 국가권력을 행사하는 가장 효과적인 형태”였던 것이다.

프랑스인 뱅상 드 구르네(1712~1759)가 ‘관료제(bureaucratie)’라는 용어를 처음 만들었다. 1760년대 곡물 무역의 자유화를 옹호했던 프랑스 중농주의자들은 정부의 규제에 대한 집착을 두고 ‘관료 집착(bureaumanie)’이나 ‘관료주의(bureaucratie)’라고 비꼬아 말했다. 하지만 이 용어가 널리 쓰인 곳은 독일이었다. 나폴레옹전쟁 이후 독일에서 새로운 형태의 공공 행정의 필요성이 강조됐고, 관료제가 빠르게 뿌리내렸다.

수많은 병력을 짧은 기간에 동원하고, 대규모 물자를 조달하는 나폴레옹전쟁의 충격은 관료제의 확산에 기름을 부었다. 1814년 9월 3일 헤르만 폰 보이엔에 의해 제정된 프로이센 징병법은 1918년 제1차 세계대전이 끝날 때까지 거의 수정 없이 적용됐다. 나폴레옹에 맞서 성급하게 조직된 다양한 군사 조직을 통합한 이 법안에 따라 프로이센 모든 지역에 징병과 예비군 동원을 담당하는 새로운 군사 조직 시스템이 도입됐다. 현대 한국 징병제의 뿌리가 된, 20세 남성들이 3년간 복무한 후 2년간 예비군으로 편성되는 ‘코호트 징집’ 시스템도 이때 마련됐다. 이론적으로 프로이센의 모든 남성은 징집 대상이 됐다. 대규모 병력으로 구성된 군대를 효율적으로 운영하는 데 유능한 관료조직의 존재는 필수적이었다.

당시 심화하던 사회 내부의 대립 양상도 관료제가 뿌리를 내리는 데 한몫했다. 사회 불안을 가라앉히는 수단으로 국가의 관료조직이 동원된 것이다. 일련의 반동적인 움직임과 관료제는 행보를 같이했다.

나폴레옹 몰락 이후 새로운 질서 수립을 위해 마련된 빈 회의 이후 유럽 국가 체계는 더 이상 외부가 아닌 내부를 향해, 각국이 단일하게 연결된 전선을 형성했다. 대립은 더 이상 국가 간 문제가 아니었다. 국가·정부와 국민이 맞섰다. 나폴레옹에 의해 유럽 전역에 퍼진 혁명 정신에 맞서 정부들이 이를 서둘러 억누르려고 했다.

스페인 국왕이 다시 권좌에 오른 뒤 취한 첫 조치 중에는 종교재판소 재도입이 있었다. 여러 나라에서 반혁명의 상징인 곱게 땋은 남성의 댕기 머리가 다시 의무화됐다. 그리고 댕기 머리 착용자인 ‘코디노(codino)’는 그 후 수십 년간 북부 이탈리아에서 반동주의자를 지칭하는 용어로 사용됐다. 피에몬테에서는 문맹도 부분적으로는 신민의 의무였는데, 읽고 쓰는 법을 배우려면 수입 중 최소 1500리라를 내야 했기 때문이다. 롬바르드 베네치아에서는 오스트리아식 몽둥이인 ‘일 바스토네 테데스코(il bastone tedesco)’가 널리 퍼졌다.

독일에선 이런 반동이 더욱 거셌다. 검열 횡포, 가택수색, 서신 검열, ‘밀고자’와 ‘믿을 만한 사람’을 통한 비밀 감시는 합스부르크 제국과 프로이센에서 흔히 볼 수 있는 일이었다. 프로이센에서는 ‘에그몬트’와 ‘빌헬름 텔’, ‘군도(群盜)’는 물론 피히테의 ‘독일 국민에게 고함’과 ‘홈부르크 공(公)’ 같은 문학작품의 상연이 금지됐고 관료주의가 강하게 시행됐다. 관료주의는 19세기 경찰국가 시대를 특징짓는 용어가 됐다.

이런 분위기에서 관료들은 서비스를 제공하기보다 내부 보고에 충실한, 서류에 과도하게 집착하고 제대로 결론을 내지 못하는 우유부단함으로 사회의 공격을 받았다. ‘규제 천국’을 만들면서 외부적으로는 권위주의적 태도를 내비치던 관료는 국가와 사회를 연결하는 역할에 실패했다.