관료제 국가가 봉건제 국가와 달랐던 것은 중앙집권적인 재정제도가 성립되어 국가가 사회적 분업과 경제통합을 주도하고 있었다는 점이었다.(8회 참조) 봉건제 국가에서도 국왕이 있었지만 각 지방의 영주들에게 ‘불수불입권(不輸不入權·immunity)’이 부여되어 있었기 때문에 관료제 국가처럼 전국에 지방관을 파견하여 조세를 징수하거나 노동력을 동원할 수 없었다. ‘국왕 자활의 원칙’에 의해 자기 영지의 수입만으로 재정을 운영해야만 했던 봉건제 국가와 달리 고려왕조(918~1392)는 국가재정에 필요한 재화와 노동력을 전국 어디에서나 수취할 수 있었다.
시장 미발달- 현물로 세금 거두고 지출
지금 같으면 국가재정에 필요한 재화와 노동력은 대부분 시장에서 구입하면 되겠지만,시장경제 발달이 미약했던 시대에는 그럴 수 없었다. 고려왕조는 996년의 철전 발행을 시작으로 1102년 이후 해동통보와 같은 동전을 발행했지만 제대로 통용되지 않았기 때문에 조세를 수취하여 필요한 물자와 노동력을 시장에서 구입하는 것은 거의 불가능했다. 쌀과 삼베를 비롯한 각종 재화를 현물로 징수하거나 직접 제작하여 사용할 수밖에 없었다. 각종 물화를 개경으로 운반하기 위하여 수운에 필요한 13개소의 조창을 설치했으며, 육상 운송을 위해 전국적으로 도로망을 갖추었는데 22개 도로에 525개소의 역이 설치됐다.
육운보다 편리하다는 수운의 경우에도 4분의 1가량이 운반비용으로 지출된다고 할 정도였고 배가 침몰하는 사고도 드물지 않았기 때문에 이동하는 재화의 물량과 거리를 최소화하는 것이 경제적으로 합리적이었다. 근대적인 화폐 재정에서는 매년 편성되는 예산에 따라서 국가의 모든 수입을 국고에 집중하고 그로부터 각종 세출 항목에 대해 지출하지만, 고려시대와 같은 현물 재정제도에서는 다종다양한 물자를 합하여 총수입과 총지출을 집계하는 것 자체가 불가능하였다. 더구나 모든 물자를 개경의 창고까지 수송하여 적치한 다음에 필요한 곳으로 다시 수송하는 것은 더할 나위 없이 멍청한 짓이었다.
물자이동 최소화 지방 재정 독자 운영
고려왕조는 호부(戶部)와 삼사(三司)를 설치하여 국가재정의 기초가 되는 토지와 호구를 파악하고 재정운영을 관리 감독하는 역할을 수행하였지만, 지금처럼 매년 총예산을 편성하여 재정을 운영할 수는 없었다. 가능하면 물자의 이동을 최소화하여 지출이 필요한 곳에 재원을 배분, 고정시킨 다음에 제각기 수지를 맞추어 운용하도록 하는 방식을 취하였다.
국경지역인 양계 지역의 수입은 국방비 지출을 위하여 남겨두었으며 지방기관에도 지방관의 녹봉과 관청의 필수경비 외에는 대부분 독자적으로 운영하도록 하였다. 중앙의 각 관청에 대해서도 필요한 재원을 배정해두었다. 이로써 국가재정은 지출처마다 그에 필요한 재원을 연결시킨 수많은 계정으로 분할해 운영되었던 것이다.
가장 중요한 재원은 말할 것도 없이 토지였다. 고려왕조는 976년에 시작되어 1076년에 정비된 전시과(田柴科) 제도에 의해서 국가에 봉사하는 관리와 군인 등의 사람과 국가의 업무를 수행하는 관청에 토지를 지급하였는데 토지의 소유권을 지급한 것은 아니었으며 조세를 징수할 수 있는 권리인 수조권(收租權)을 지급하였다. 18등급으로 나뉘어 최고 제1과는 전지 100결과 시지(임야) 50결을 지급하였으며 최하 제18과는 전지만 17결을 지급하였다.
국가가 수취한 현물 조세는 지방에서 사용할 것은 지방에 남겨두고 조운과 육로를 통해서 상납되었는데, 미곡을 비롯한 기타 각종 물자를 적치해야 하였기 때문에 중앙재정은 거대한 창고라고 해도 좋았다. 송나라의 사절로 고려에 왔던 서긍(徐兢)의 『고려도경』(宣和奉使高麗圖經·1123년)은 중앙과 지방의 현직 관원이 3000명이라고 하였는데, 이들에게 지급할 녹봉은 좌창(左倉)에 저장하였으며 일반 국가경비에 사용할 미곡은 우창(右倉)에 저장하였다. 이 밖에도 각종 용도로 사용할 미곡을 비축한 대창(大倉)과 왕실경비에 쓸 창고가 여럿 있었다. 미곡 외에 각종 물자는 관청마다 정해진 곳에서 수시로 상납을 받아 사용하였다.
물자 상납 위해 특수 행정구역 설치
고려왕조의 재정 규모는 어느 정도였을까? 현물재정을 하나의 단위로 집계하는 것 자체가 곤란한 일이며 재정운영의 전모를 알려주는 자료도 찾기 어렵다. 다만 고려 말에 과전법 개혁을 주도하였던 조준(趙浚·1346~1405)의 토지개혁안에 따르면 6도 관찰사가 보고한 토지는 50만 결(結)에 못 미치는데, 10만 결은 우창에, 3만 결은 왕실의 네 창고에, 관리의 녹봉용으로 10만 결을 좌창에 배정하고, 문무 관리의 과전(科田)으로 경기도의 10만결을 배정하면 17만 결밖에 남지 않는데 각종 지방기관의 경비에 쓰기도 부족하여 국방비가 나올 곳이 없다고 하였다. 대략 1결의 토지에서 쌀 20석(섬)이 생산되고 그 10분의 1인 2석을 조세로 징수한다고 보면 50만 결로부터 100만석이 징수되는데 이 중에서 좌창, 우창, 왕실 창고에 배당된 23만결에서 수취한 46만석 정도가 개경으로 상납되었다고 추측된다.
