경기 김포시의 서울 편입을 뜻하는 ‘메가시티 서울’ 구상이 정치권은 물론, 지역 여론을 뒤흔들고 있습니다. 여당 대표가 불과 2주 전 밝힌 이 구상은 벌써 국민의힘 내 태스크포스팀 발족과 관련 특별 법안 준비로 구체화하고 있습니다. 더불어민주당은 ‘총선용’이란 비판을 해보지만, 반대론으로 비쳐 여론의 역풍을 맞을까 우려합니다. 여당이 “메가시티는 세계적 흐름”이라는 당위론과 “지역의 교통·교육·복지 문제 해결”이란 현실적 이유를 들어 밀어붙이고 있는데, 이게 주민들로부터 상당한 호응을 얻고 있기 때문입니다.

메가시티 서울 구상은 1995년 지방자치제 실시 이후 진행해온 지방행정체제 개편의 연장선상에 있습니다. 이는 지방자치행정의 효율성 극대화와 경쟁력 강화는 물론, 지역 민의를 잘 반영하는 민주주의 발전을 위해 꼭 필요한 국가적 과제입니다. 유권자 의견을 살펴 차근차근 추진하는 게 맞습니다. 그러나 늘상 선거를 앞두고 이런 이슈가 등장합니다. 행정구역 개편은 선거구 획정 문제와 직결되기 때문에 정치적 타협이 간단치 않습니다. 실현 가능성이 어떨지 장담할 수 없는 거죠.

이번 호에서는 국내외에서 어떤 행정구역 개편 시도들이 논란을 불렀고, 선거를 앞두고 빈발하는 이유는 무엇인지 살펴보겠습니다. 또 그런 정치 행위가 몰고 오는 경제적 영향도 들여다보겠습니다.

행정구역 개편이 선거구까지 바꿀 가능성정치적 논란 이겨내야 성공할 수 있어요

행정구역 또는 지방행정체제의 개편은 미래 국가 발전의 중요한 틀을 다시 짜는 일입니다. 특정 정당이나 후보에게 유리하도록 선거구를 자의적으로 획정하는 ‘게리맨더링’과는 차원이 다른 문제입니다. 그러나 행정구역 개편도 선거구를 다시 획정해야 하는 후속 과제를 남기기 때문에 정치적 의도를 완전히 배제할 순 없습니다.

우리나라 역사에서 가장 성공적이라고 평가받는 행정구역 개편은 김영삼 정부 때 추진됐습니다. 당시 정부는 1995년 지방자치제 본격 실시를 앞두고 도·농복합시 제도를 도입하고 경북 구미시와 선산군을 통합하는 등 정부 수립 이래 최대 규모의 행정구역 개편에 나섰습니다. 이후 2010년 마산·창원·진해시 통합, 2014년 청주시·청원군 통합 등의 성과로 이어졌습니다.

대선 전략에서 시작된 수도이전 공약

이와 달리 노무현 전 대통령이 대선 승리 이듬해인 2003년 추진한 행정수도 이전은 정치적 목적이 컸다는 평가를 받습니다. 당시 정부와 여당은 그해 12월 신행정수도건설특별조치법을 국회에서 통과시키며 행정수도 이전에 전력을 다합니다. 그런데 2004년 10월 헌법재판소가 헌법소원 사건에서 특별법이 위헌이라고 판결하면서 제동이 걸리는데요, 서울이 수도인 것은 ‘관습헌법’이라는 유명한 논리가 이때 나왔지요. 이후 노무현 정부는 행정중심복합도시로 세종시를 개발하는 쪽으로 방향을 틀었고, 정부 부처 대부분을 옮기게 됩니다. 주목할 부분은 겉으론 ‘지역균형발전’을 내걸었지만 “대선에서 재미 좀 봤다”라는 노 대통령의 말처럼 정치적 계산에서 논의가 시작됐다는 것입니다. 충청권 표심이 대선 승패를 가름하는 분수령인 상황에서 대선 승리의 핵심 전략으로 행정수도 이전 공약을 밀어붙인 겁니다.

중간에 흐지부지된 행정구역 개편도 있었습니다. 2005년 여당인 열린우리당은 가장 큰 행정구역인 ‘도(道)’를 폐지하고 전국을 1개 특별시, 인구 100만 명 이하의 광역시 60여 개로 재편하자고 제안합니다. 이에 2009년 국회에 관련 특별위원회가 구성됐고, 2010년엔 ‘지방행정체제 개편에 관한 특별법’까지 제정됩니다. 그러나 행정구역을 광역화하는 세계적 흐름에서 왜 한국은 거꾸로 가느냐는 반론이 적지 않았습니다. 또 선거구(제) 개편이 불가피한 상황에서 여야 정치권의 협상은 물꼬를 트지 못했습니다. 특별법도 ‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법’으로 이름이 바뀌며 ‘개편’이란 용어가 빠지고, 결국 동력을 잃고 맙니다. 2010년 6·2 지방선거를 앞두고는 지금과 비슷한 ‘대수도론’, 즉 ‘큰 서울론’이 당시 한나라당 예비 후보 간 쟁점으로 떠오르기도 했습니다.