국가재정이 튼튼한 나라가 망하기는 어렵다. 특히 고려왕조는 재정이 피폐해져서 멸망했다고 하여도 지나치지 않다. 멸망 직전에 과전법(1391)에 의해 재정의 근본이 되는 토지제도에 대한 개혁이 단행되었으며, 과전법 개혁을 추진한 세력이 조선왕조의 건국을 주도하였기 때문이다.

조선 전기의 재정제도는 고려왕조의 재정제도와 크게 달라진 것은 아니었다(9회 참조). 국가가 필요로 하는 다종다양한 재화와 노동력을 수취하여 사용하는 현물재정이었으며, 가장 중요한 생산요소인 토지와 노동력을 조사하여 양안과 호적을 작성하여 조세수취의 기본 자료로 삼았다.

정도전(1342~1398)은 『조선경국전』(1394)에서 국가의 지출 항목을 상공, 국용, 군자, 의창, 혜민전약국(惠民典藥局)으로 구분하였는데, 왕실 경비인 상공, 관리에 대한 녹봉, 기타 관청의 경비인 국용, 국방을 위한 군자, 기근에 대한 진휼(구호) 그리고 중국을 비롯한 주변 국가와의 외교가 주요한 용도였다.

고려 말기에는 관료들에게 수조권(조세를 징수할 수 있는 권리)이 부여된 토지가 국가에 반납되지 않고 자손에게 세습되어 ‘문벌귀족’의 사유지로 변모하였으며, 국가의 공민인 양인이 권력자의 사민으로 전락함으로써 국가의 재정 기반이 매우 협소해졌다. 조선왕조 건국 이후에는 이러한 추세가 반전하여 15세기에 호구가 증가하였으며, 경지면적도 국초의 80만결에서 세종대에 171만결로 증가하였다(표 참고). 이러한 조선 전기에 국가가 파악한 경지면적의 규모는 조선 후기에도 넘어서지 못하였는데, 국가의 재정 기반이 크게 확충되었음을 잘 보여준다.

조선 초기 경지면적 크게 확대

토지(경지)에 부과하는 전세는 평안도와 함경도는 국경방비와 외교사절 비용을 위하여 현지에 남겨두고 그외 지방의 전세는 조운 제도를 통해서 서울로 수송되었다(그림). 과전법 단계에서는 생산량의 10분의 1을 기준으로 삼아 논 1결당 현미 30두, 밭 1결당 잡곡 30두를 부과하였다. 세종대에는 공법(貢法)을 제정하여 20분의 1로 전세의 과세 기준을 낮추었으며, 작황에 따라서 9등급으로 나누어 1결당 최하 4두에서 최고 20두를 부과하였다. 그러나 이후 전세는 1결당 4두에서 6두의 최하 등급에서 고정되었으며 이는 생산량의 1% 정도에 불과한 수준이었다. 이렇게 전세의 세율이 낮아진 것은 작황이 계속 나빴기 때문일 수도 있겠지만 대부분 양반관리인 대토지소유자의 이해관계 때문이라고 보는 편이 더 합리적일 것이다.

재정수입에서 공물 비중 높아

반면에 재정수입에서 차지하는 공물의 비중은 매우 높았다. 공물은 토지를 대상으로 개별적으로 부과된 전세와는 달리 지방관에게 부과되었기 때문에 토지소유나 경제력에 비례하여 민간에 배분되기 어려웠다. 정확히 공물의 부담이 어느 정도였는지는 측정할 길이 없지만, 1608년에 시작된 ‘대동법’에 의해 공물 대신에 토지 1결에 쌀 12두를 납부하였던 것에서 추측할 수 있다. 전세가 1결에 4두였으니 공물은 전세의 3배였던 셈이다. 대동법으로 공물 부담이 줄었다고 하였으므로 실제로는 3배가 넘었을 것이다.

고려시대에는 ‘소(所)’와 같이 국가가 필요한 물자를 생산하는 특수 행정구역이 설정되어 있었지만 조선시대에는 이러한 ‘부곡제’ 영역이 없어졌기 때문에 일반 군현에 공물을 배정하였다. 본래는 지방관의 책임 하에 현물로 직접 상납해야 하지만, 쌀이나 포목으로 공물값을 받고 대신 납부해주는 ‘방납(防納)’이 성행하였다.

공물을 구하는 것 자체가 어려웠을 뿐 아니라 전세와 달리 필요할 때마다 수시로 상납을 해야 했으며 먼 거리를 운반하는 도중에 변질되어 퇴짜를 받는 경우가 많았기 때문에 방납은 지방민의 입장에서도 편리한 점이 많았다. 그러나 중앙의 권력자와 지방관 그리고 방납인이 결탁하여 높은 공물 가격을 강요하여 폭리를 취하는 것이 문제였다. “백성이 공물의 대가로 지불한 쌀과 포목의 10분의 5, 6은 방납인의 손에 들어가고, 3, 4는 [공물을 상납하는 자를 영접하는] 사주인에게 돌아가고, 나머지 1, 2가 국가재정(국용)에 충당된다”고 할 정도였다(『광해군일기』 2년).

군역 부담 어려운 양인들 몰락